Блог Эдгара Сависаара

Доклад мэра Таллинна Эдгара Сависаара на форуме деятелей местных самоуправлений 12 марта 2009 года

I Вступление

Уважаемые деятели самоуправлений, гости! Три недели назад в конференц-центре «Виру», когда мы открывали пятые Дни городов и волостей Эстонии, я призвал деятелей самоуправлений Эстонии собраться вновь в Таллинне в ближайшее время, чтобы обсудить, что станет с нами в свете тех урезаний бюджета, которые планирует правительство. Я обращал внимание на то, что сокращения производятся, в первую очередь, за счет самоуправлений и малообеспеченных слоев общества и что на самом деле существует альтернатива, о которой я писал в газете «Постимеэс» 17 февраля. На сегодня эта программа сокращений не только принята в виде закона в Рийгикогу, но и оглашена президентом, и теперь большая часть самоуправлений вынуждена составлять отрицательные дополнительные бюджеты, о чем они раньше, может быть, и не помышляли. В дополнение к этому министр по делам регионов в начале марта удивил самоуправления проектом новой административной реформы, которая грозит полным хаосом жизни на местах.

Во всяком случае, Таллинн, который собирался весной нынешнего года выйти с положительным дополнительным бюджетом, должен теперь от этого отказаться и начинать урезать свой бюджет.

Порой мне кажется, что нынешним правительством руководит бьющее через край желание поставить самоуправления в аналогичное с Вышгородом положение. До сих пор правительство тонуло в гордом одиночестве, а самоуправления, по меньшей мере,часть их них, еще держались на плаву. После этих жестоких сокращений бюджета треть самоуправлений окажется тоже  в предбанкротном состоянии.

Может быть, какой-то части стоящих у власти не нравится, что международное рейтинговое агентство Moody’s снизило рейтинг государства, но сохранило его на том же уровне для Таллинна, что, бесспорно, сделало возможности получения кредита столицей предпочтительнее, чем государством. Но после урезания государственного бюджета, по всей видимости, будет понижен и наш кредитный рейтинг. С таким правительством теряют все.

Похоже, что существует желание к осени целенаправленно довести самоуправления до состояния, когда большинство из них будет уже неспособно обеспечить жителям городов и волостей нормальные услуги, и на них обрушится гнев людей. Автобусы перестанут ходить, школы, почтовые и банковские конторы и аптеки закроются, волости опустеют. Осенью население накажет за все это самоуправления, хотя причины неэффективной работы самоуправлений кроются совсем в другом месте.

II Об административной реформе

Уважаемые участники форума, я начну с самого актуального, то есть административной реформы, хотя в коридорах на Тоомпеа говорят во всеуслышание, что нынешняя идея административной реформы вынесена на суд общественности только для того, чтобы заглушить урезание бюджетов местных самоуправлений, а союз «Исамааа» и «Рес Публики» поднял знамя административной реформы лишь для того, чтобы Партия реформ могла бы им столь же твердо сказать «Нет!» Я не знаю, так ли это, но в год выборов можно ожидать чего угодно. Одни получают голоса тех, кто за административную реформу, а другие тех, кто против нее. Голоса получают обе стороны, а вот административную реформу может не получить никто.

В отличие от некоторых других политиков я отношусь к идее административной реформы серьезно. Вы знаете, что административная реформа фактически началась с Таллинна. После того, как Таллинн уже на деле начал проведение административной реформы, а правительственная коалиция успела разнести ее в пух и прах, канцлер права и государственный контролер одновременно сообщили, что административная реформа во всей Эстонии все же крайне необходима. И тут же выскочил с соответствующей программой министр по делам регионов. Меня радует, что носители конституционных должностей и один из министров стали нашими последователями. Теперь мы уже не должны обосновывать необходимость административной реформы в Таллинне и в  других местах Эстонии, а говорим о том, как это сделать. И все же деловому обсуждению мешают некоторые ляпы.

Кен-Марти Вахер на своем сайте на прошлой неделе приравнял самоуправления и коррупцию – мол, вместо двухсот будет двадцать самоуправлений именно для уменьшения коррупции! Но административная реформа не всемогуща. Вахер своими высказываниями напоминает мне одного страстного внешнеполитического комментатора времен советской Эстонии, который в начале восьмидесятых годов ответил утвердительно на поступивший из зала вопрос, может ли рейгановская программа «звездных войн» подавить и действующие в джунглях разных континентов национально-освободительные движения.

Надежда Вахера на то, что в уцелевших самоуправлениях полиция справится с выкорчевыванием коррупции, столь же наивна, как вера во всемогущество административной реформы. Он просто сильно переоценивает как способности полиции, так и объем коррупции в самоуправлении. Ведь до сих пор удалось поднять шум только в некоторых самоуправлениях, где у власти центристы, причем ни один т.н. случай коррупции еще и до суда не доведен. Я не верю, что причина этого кроется в недостаточном ресурсе следователей. Скорее, искомая суть слишком незначительна, чтобы удовлетворить распаленные ожидания общественности.

И почему надо ограничиваться лишь десятикратным уменьшением коррупции. Можно ведь ликвидировать коррупцию тем, что прекратить всякое самоуправление. Для чего оставлять эти два десятка? Вот и оказались бы мы снова в Эстонской ССР. Как там обстояло дело с коррупцией – разговор особый.

Как вы понимаете, я не являюсь принципиальным противником т.н. кийслеровской административной реформы. Ведь на самом деле программа Кийслера предусматривает в Эстонии во многом то же самое, чему мы уже положили начало в Таллинне. И против чего Союз Отечества и РесПублика, как ни прискорбно, но явно поспешно на нас разозлился.

Кийслер заверяет, что на территории нынешних волостей будут образованы подволости. И что географическое удаление волостной управы не затруднит общение с самоуправлением, поскольку во всех нынешних самоуправлениях будут сохранены пункты обслуживания. Но ведь центры обслуживания вместо управ частей города создаем и мы в Таллинне! И оказание публичных услуг от этого не должно ухудшиться, а должно улучшиться.

Но я уже представляю себе колышущуюся по всей Эстонии в желтых шарфах сердечно-реформистскую кампанию, повествующую о том, как они на манер управ частей города Таллинна любят почти все волостные и городские управы Эстонии. Несмотря на это я хочу призвать Союз Исамаа и Рес Публики продолжить серьезное обсуждение, которое на самом деле необходимо для проведения административной реформы.

Между прочим, при реализации плана Кийслера для Таллинна было бы очень интересно что предпочтут наши соседние самоуправления, если они должны будут выбирать между вступлением в состав Таллинна или слиянием в Харьюскую волость? Таллинн уже приступил к административной реформе, и мы призываем все другие самоуправления Эстонии продолжить ее, опираясь на собственный здравый смысл. Ведь на примере Таллинна всем должно быть ясно, что если мы не начнем и не проведем эту реформу сами, то это попытаются сделать за нас на Вышгороде, причем уже исходя не из интересов местного населения, а преследуя чисто партийные цели.

У административной реформы надо различать две грани: содержательную и техническую. Если говорить о техническом решении предлагаемой Кийслером реформы, то она списана с программы реформы в Таллинне. Но по сути предложения совершенно различны. Таллинн предложил соседним самоуправлениям переговоры о слиянии – это добровольное слияние, а не принудительное, как предлагает Кийслер. Для нас первостепенное значение имеет сотрудничество в тех сферах, в которых у нас с соседями есть общие заботы и интересы.

Но совершенно цинично выглядит программа административной реформы в свете проводимых бюджетных изменений. С одной стороны, говорится об основной цели реформы – укреплении самоуправлений, а в то же время законом  лишают самоуправления доходной базы. Это не создание сильных самоуправлений, а уничтожение демократии первичного уровня.

В моем представлении, сейчас происходит переломный для демократии процесс. Люди были и сейчас еще готовы тратить свое время и энергию на то, чтобы жизнь на местах сохранялась и развивалась. Наличие такой воли и энергии  - это ценность сама по себе и ее надо сохранять, беречь и защищать. Люди хотят сами быть устроителям своей жизни, и не хотят отдавать это право. А в противовес мы можем поставить вопрос: что в альтернативе? Неужели то, что кто-то откуда-то издалека придет устраивать жизни в Паламузе, Сырве или Причудье? На самом деле, никто не придет, а реальной альтернативой станет то, что общественно значимые дела решать будет некому.

Неужели мы действительно должны будем через некоторое время констатировать, что экономический спад оказался замечательным предлогом для очередной волны централизации! Централизации в принятии решений, централизации в формировании бюджета, централизации в формировании условий жизни в целом. Экономический спад стал замечательным универсальным предлогом, потому что никаких других обоснований или разъяснений сделанных выборов и принятых решений уже, вроде бы, и не надо. Этим можно обосновать применение любых силовых приемов. Это годится и для радикальных урезаний бюджета, и для обоснования ускоренного рассмотрения законопроектов. Этим можно оправдать уменьшение доходной базы местных самоуправлений и ограничение их инвестиций. Этим можно обосновать как сокращение социальной инфраструктуры, так и продавливание необходимых правительству законов и постановлений. Но зададимся вопросом: кому и для чего нужны такие решения?

Сейчас кажется еще невероятным, но вполне возможно возникнет желание к следующим президентским выборам урезать наряду с числом самоуправлений также большой и рискованный состав собрания выборщиков президента?

Неизвестность и неуверенность в завтрашнем дне оторвали людей от земли. У нас и так существует экономическая неуверенность и неопределенность. Теперь хотят вдобавок к этому еще углубить неуверенность в организации жизни на местах.

III Эстония и Европа

Без участия самоуправлений ни одно государство не может выйти из кризиса и добиться нового экономического подъема, сказал президент Европейской комиссии Хозе-Мануэль Баррозо в Праге на состоявшемся на прошлой неделе саммите городов. Он предупредил, что продолжение нынешней политики в некоторых союзных государствах может привести к неспособности самоуправлений участвовать в качестве партнеров в повышении конкурентоспособности государств, ставя тем самым под угрозу всю Лиссабонскую стратегию. По оценке самоуправлений находящейся действительно  сверхтяжелой ситуации Исландии, объем их бюджета в 2009 году уменьшился по сравнению с 2008 годом лишь менее чем на 5 процентов!!! Сравните это с премьер-министром Эстонии, который все еще кичится предложением Латвии кредита, а сам пробил в бюджетах наших самоуправлений значительно большую – свыше 10 процентов  дыру.

По отношению к самоуправлениям с Эстонией могут конкурировать лишь Латвия и Украина. В Украине государство также не собирается покрывать спад доходов самоуправлений, которые по прогнозам на 2009 год уменьшатся на 30 процентов. Если в январе прошлого года бюджеты не выполнялись менее чем 6 процентами самоуправлений Украины, то в конце того же года уже 90 процентами. Эстония, Латвия и Украина для Европы – красный свет обращения с самоуправлениями.

А вот у нашего соседа, Финляндии, сейчас обсуждается проект увеличения отчисляемой самоуправлениям доли подоходного налога с предприятия и дополнительного пособия на общественный транспорт. Для Финляндии уроком предыдущего большого падения стала необходимость сохранения рабочих мест – здесь уже не считают возможным сокращение десятков тысяч людей. Самоуправления Финляндии требуют от государства увеличения уже в 2009 году суммы перечисляемых денег. Они хотят получить большую часть налога на автомобили и акциза на топливо, а также весь налог на мусор. Там намерены поднять потолок налога на недвижимость, а также право самоуправлений получать часть подходного налога с физического лица и большую часть подоходного налога с предприятия. Об урезании государством расходов за счет самоуправлений нет и речи. Наоборот.

В очень близкой нам экономически Швеции обсуждается разработанный министерством финансов пакет мер помощи самоуправлениям в сохранении рабочих мест в городах и волостях. Весной этот пакет поступит в парламент.

В Дании правительство увеличило пределы использования резервов самоуправлений, что сопоставимо для нас с увеличением возможности взятия кредитов. В не входящей в ЕС Норвегии союз самоуправлений обратился к парламенту с просьбой повысить идущие самоуправлениям налоги и соответственно уменьшить поступающие государству налоги, чтобы обеспечить в нынешнем году доходы самоуправлений, и правительство обещало гарантировать в 2009 году сохранение доходной базы самоуправлений. В правительственном пакете стимулирования экономики предусмотрены 2 миллиарда норвежских крон самоуправлениям для компенсации прогнозируемого спада поступлений подоходного налога.

В программе стимулирования экономического двигателя Европы – Германии  планируется направить самоуправлениям на развитие образования и инфраструктуры дополнительно 10 миллиардов евро. Это более полутора государственных бюджетов Эстонии самоуправлениям дополнительно!

Объединение самоуправлений маленькой Австрии также требует от правительства своей страны предоставления возможностей взятия самоуправлениями необходимых кредитов. Выдвигаются и требования, чтобы государство и федеральные земли взяли на себя бремя процентов по некоторым кредитам. Вместо ограничения объема допустимых кредитов говорится о его увеличении.

Председательствующий в Комитете министров Конгресса местных и региональных самоуправлений Европы Совета Европы – канцлер министерства по делам самоуправлений Испании Мария Тена говорила на пленарном заседании конгресса 4 марта в Страсбурге: «Самоуправления во времена глобального экономического и финансового кризиса играют ключевую роль в возрождении экономики». В качестве одной из антикризисных мер правительство Испании создало в ноябре прошлого года Государственный фонд местных инвестиций. Нынче к концу января ходатайства о получении денег из этого фонда представили многие самоуправления. Цель фонда – непосредственное создание рабочих мест для 278 000 человек.

Самоуправления сами лучше всего знают, что им необходимо. Вся Европа говорит, обсуждает, анализирует и спорит об антикризисных программах на всех уровнях власти. В начале марта состоялась в Страсбурге ассамблея Конгресса местных и региональных самоуправлений. За этим последовала встреча на высшем уровне регионов и городов Европы в Праге. В Европе сейчас ни один форум уровня местных самоуправлений не проходит без серьезного рассмотрения вопросов экономического кризиса. И самоуправления в этих дискуссиях играют существенную, неотъемлемую, а иной раз и ведущую роль.

А в Эстонии все тихо. На состоявшихся в конце февраля Днях городов и волостей тема постигших самоуправления неимоверных двойных урезаний вообще не прозвучала. Похоже, никто не поверил, что такая несправедливость может быть допущена. Несмотря на то, что союз городов и союз сельских самоуправлений несколько заявлений сделали.

Самоуправления Эстонии и наши союзы должны однако более ясно и твердо выразить свою позицию как в Эстонии, так и в нашем общем доме – Европе.

Для этого мало чтобы наши союзы вяло констатировали ущерб самоуправлениям от уменьшения налоговых поступлений ввиду экономического кризиса. Это происходит повсеместно, и ни для кого не новость. А вот то, что помимо экономического спада мы стали и жертвами двойных сокращений со стороны правительства, в контексте Европы дело совершенно неслыханное, а поскольку правительство Эстонии нас вообще не спрашивало, то об этом надо ему через Европу напомнить. Причем через все представительные структуры наших самоуправлений.

Европейские объединения самоуправлений всегда были местами, куда можно поехать в командировку и пообщаться с коллегами. Но теперь настало время заняться в Европе общим делом. Мы должны суметь использовать свои позиции и налаженные контакты в интересах народа Эстонии.

20 апреля в Брюсселе состоится пленарное заседание Комитета  регионов. Там у нас 7 основных и 7 замещающих членов. Сложим воедино свои мозги, умение и связи и используем этот форум теперь и для защиты наших национальных интересов. Комитет регионов организует в мае саммит социальных партнеров в Праге, в котором обязательно должны принять участие и самоуправления.

Общее собрание представляющих союзы самоуправлений Совета местных самоуправлений и регионов Европы (CEMR) состоится в Мальме с 22 по 24 апреля. CEMR попросил союзные государства ответить на вопросы о воздействии экономического кризиса на сектор самоуправлений. В Эстонии ответ готовил Союз городов. Я надеюсь, что в Мальме можно будет поставить вопрос об отношении правительств Эстонии и Латвии к самоуправлениям.

Важным форумом является Конгресс местных и региональных самоуправлений Европы в Страсбурге, комитет которого по надзору за Хартией самоуправлений отслеживает и соблюдение Европейской хартии местных самоуправлений. В Эстонии сейчас, бесспорно, речь идет о нарушении хартии, и нам надо только договориться, как инициировать надзорный процесс.

7 мая в Таллинне состоится встреча мэров Риги, Вильнюса и Таллинна, где будет планироваться дальнейшая деятельность, касающаяся экономического кризиса.

Нам не надо с Европой торговаться и просить, нам нужно стоять за тот народ, который выбрал нас своими представителями!

IV Сокращение отчислений от подоходного налога и псевдосокращение функций

Правительство республики почему-то глубокое залезание в мошну самоуправлений назвало солидарностью. Солидарность не означает, что все расходы нужно нести поровну – 50 на 50. Солидарность означает, что сильный помогает слабому. А не так, как в Эстонии, где слабые самоуправления должны через фонд выравнивания спасать тонущее правительство. Именно это представляется мне самым невероятным -  что урезания начались с фонда выравнивания, предназначенного для оказания помощи самым слабым самоуправлениям. Эти 300 миллионов можно было снять с каких-нибудь других расходов, но не обижать самых слабых, зная, что они не смогут дать отпор.

Одним махом существенно была уменьшена отчисляемая самоуправлением доля подходного налога, за счет чего увечились доходы государственного бюджета. Можно без преувеличения утверждать, что двойными урезаниями многие самоуправления были лишены возможности выполнять свои задачи. Симптоматично, что после того, как кошельки самоуправлений были сильно облегчены, сразу же появилась и идея срочной административной реформы, обоснованием которой послужило обстоятельство, что самоуправления слишком слабы для выполнения возложенных на них законом задач.

Город Таллинн – крупнейшее самоуправление Эстонии, и до сих пор мы довольно хорошо справлялись, несмотря на то, что на финансовое положение Таллинна влияют в основном те же факторы риска, что и на экономику Эстонии в целом. В то же время ясно, что и мы уже не можем игнорировать огромное влияние на финансовую стабильность города решений, принимаемых именно на уровне правительства страны. Потери города, а фактически, горожан из-за урезаний, совершенных на правительственном уровне, очень велики. Из-за изменения закона о дорогах не будут получены государственные средства на содержание дорог, не будет поддержки жилищного строительства, большей части расходов городского театра, поддержки библиотек, инвестиционной поддержки объектов общегосударственного значения и многого другого. Крупнейшим источником дохода города Таллинна является подоходный налог с физического лица. С уменьшением ставки отчислений подоходного налога с 1 апреля нынешнего года с 11,93 процента до 11,4 процента, по расчетам министерства финансов, доходы местных самоуправлений сократятся не менее чем на 300 миллионов крон. По нашим расчетам, эта сумма на 80 миллионов больше, но не это главное. Гораздо существеннее то, что на такую же «сумму сокращения» увеличиваются вовсе поступления в государственный бюджет. Причем доля Таллинна в этом росте доходов государственного бюджета составляет не менее 126 миллионов крон.

Но и это еще далеко не все. Если вы помните, то в прошлом году был изменен закон о налогообложении. Из чего проистекают разного рода пертурбации, вновь задевающие доходы самоуправлений. Только из-за прекращения перечисления недекларированного подоходного налога город Таллинн потерял в январе 29,4 миллиона крон. Взяв на вооружение единый счет предоплаты, государство по сути получило возможность использовать предназначенные самоуправлениям налоговые поступления для покрытия налоговых задолженностей государству.

Таллиннская городская управа поинтересовалась в министерстве финансов, не получилось ли так, что из-за изменения закона о налогообложении мы недополучили часть подоходного налога. Ответ на наш запрос, как и ожидалось, был отрицательным, и это несмотря на то, что в прессе представители министерства признали, что изменение закона приведет к временному сдвигу в доходах, который самоуправлениям никак не компенсируется.

Наши расчеты, однако, показывают, как именно за счет доходов самоуправлений пополняется Государственная касса. В феврале 2009 года с облагаемого в январе дохода Таллинну поступило подоходного налога на 6,3 процента меньше, чем за январь прошлого года. В то же время, по данным Налогово-таможенного департамента, в январе 2009 года отчисляемый в городской бюджет подоходный налог с облагаемого дохода живущих на административной территории Таллинна людей был вовсе на 2 процента больше, чем за тот же период прошлого года. Простая арифметика показывает, что разница между фактически перечисленным и расчетным поступлением подходного налога составила  -15 миллионов крон.

Аналогичное положение складывается в местных самоуправлениях в целом. Облагаемый доход местных самоуправлений вырос в январе на 2,8 процента, но перечисленный в феврале подоходный налог оказался на 5,3 процента меньше, чем за тот же период прошлого года. Таким образом, разность между перечисленным и начисленным подоходным налогом составила  -39,4 миллиона крон.

Мы считаем, что указанные суммы, бесспорно, достойны того, чтобы из-за них обратиться в суд для защиты своих прав. Кроме того, что в результате экономических трудностей поступления самоуправлениям и так уменьшаются, государство сочло себя вправе еще и из этого малого часть прихватить для себя, в том числе и за счет тех средств, которые должны поступать самоуправлениям, пополнять в первую очередь государственный бюджет.

Как известно, Закон о волостных и городских бюджетах был изменен таким образом, чтобы вместо сокращения компенсации можно было предусмотреть уменьшение возложенных на единицы местного самоуправления обязанностей. Исходя из этой логики были изменены законы о детских дошкольных учреждения, о спорте и о молодежи. Причем утверждалось, что в результате этих изменений самоуправления смогут за год сберечь 452 миллиона крон. Но основой для расчетов послужили сводные цифры по всем самоуправлениям, из которых просто математически был вычтен некий процент, что позволило утверждать о возможности самоуправлений добиться экономии, покрывающей недополученную часть подоходного налога. Но при этом забыли, что одновременно уменьшены и средства фонда выравнивания. А тем самым сокращение доходов самоуправлений с относительно слабой доходной базой не удается скрыть, даже манипулируя математическими приемами. И это сокращение остается без компенсации.

На самом деле, перехватывая доходы самоуправлений, государство и не собиралось уменьшать возложенные на них обязанности.

V Дополнительные ограничения на кредиты

Из года в год общественности внушалось, что самоуправления не умеют хозяйствовать, что они неэффективны и стремятся, кроме всего прочего, хапать кредиты, и что только правительство страны вынуждено прилагать усилия, чтобы удержать под контролем дефицит правительственного сектора. В подтверждение этого берутся на вооружение цифры, которые как будто доказывают, что бюджет правительства страны во все годы был в профиците, а местные самоуправления со своими сводными показателями – все годы в дефиците. Но как же могло случиться, что правительство республики годами было успешным, а самоуправления в то же время столь бесхозяйственными? Не кроется ли ответ в азбучной истине, что распределение средств между правительством и самоуправлениями уже с самого начала имело крен, то есть доходная база, которую государство должно было обеспечить самоуправлениям для выполнения возложенных на них законом обязанностей, была недостаточной?

Поэтому и вынуждены самоуправления брать кредиты. И нельзя их в этом упрекать. Эстонский народ всегда хотел получать, ведь и наш национальный эпос начинается словами: «Дай мне каннель, Ванемуйне!»

Помимо уменьшения поступлений от подоходного налога и урезания отчислений в фонд выравнивания через изменение Закона о волостных и городских бюджетах были установлены дополнительные ограничения на кредитные обязательства самоуправлений и их предприятий. Отныне самоуправления могут брать кредитные обязательства лишь для переходного финансирования и софинансирования проектов с иностранным финансированием или для рефинансирования обязательств, взятых до вступления закона в силу, да и то при условии, что чиновники министерства финансов одобрят кредитный план. Если же кредитные обязательства берутся без согласования с министерством финансов, то министр финансов имеет право остановить перечисления в бюджеты местных самоуправлений из государственного бюджета, отчислений из фонда выравнивания и подходного налога с физического лица.

Тем самым законом установлено ограничение на взятие кредитов как для самих самоуправлений, так и для зависящих от них подразделений. В то же время для подразделений, находящихся под управляющим воздействием государства, на уровне закона никакие ограничения не устанавливаются. В пояснительной записке к дополнительному государственному бюджету лишь упоминается, что «для этого не планируется особое изменение закона, поскольку взятие кредитов государственными предприятиями управляется через советы». На основе этого можно утверждать, что в глазах правительства страны советы государственных предприятий заслуживают большего доверия, чем самоуправления. Если самоуправления не соблюдают установленные законом ограничения и правила согласования с министерством финансов, то следуют санкции, а с государственными предприятиями, если их советы вступят в противоречие с собственной «совестью», ничего не случится.

Ни Таллинн, ни другие самоуправления Эстонии не берут кредиты для того чтобы роскошествовать. По закону самоуправления имеют право брать кредиты лишь на инвестиции. Как известно, в «доходной базе самоуправлений» предусмотренные на инвестиции средства не очень учитываются, и даже те небольшие деньги, которые изредка государством выделяются самоуправлениям на инвестиции, по привычке делятся скорее единоразовыми решениями. Таллинну никогда от этого «деления» много не перепадало. К сожалению, нельзя откладывать инвестиции до бесконечности или вовсе их не делать, как бы ни шли дела. Ведь в рамках инвестиций обычно не делается ничего необычного. Они используются просто, чтобы поддерживать в пригодном для использования состоянии ту инфраструктуру, которая крайне необходима для оказания публичных услуг. Качественное образование нельзя обеспечить существованием только учителей и денег на их зарплату, если при этом нет помещений для проведения учебного процесса, невозможно предлагать услугу ухода за ребенком, если нет детских садов или они не отвечают требованиям, самоуправления должны быть в состоянии содержать в порядке дороги, а не только подметать улицы, и так далее. Наличия средств только для расходов на деятельность недостаточно, потому что нужны достаточные средства для содержания и развития своего имущества.

Город Таллинн подвергался критике за то, что мы наметили в бюджете на 2009 год взять на покрытие инвестиций кредит в 600 миллионов крон, из которых основная часть планируется на строительство дорог. В то же время забывается, что город Таллинн запланировал инвестировать в 2009 году в общей сложности свыше 1,2 миллиарда крон. То есть мы запланировали сами вложить в инвестиции более половины. К сожалению, в результате сокращений государственного бюджета мы это сделать будем не в состоянии.

VI Переход на евро – очередной миф

Правительство нашей страны сообщило нам, что для Эстонии переход на евро представляет просто всеобщий интерес. Эта цель настолько свята, что во имя этого правительство готово пожертвовать и местными самоуправлениями. В то же время умалчивается, какие права при этом себе присваивает государство. Посмотрим, какие права под прикрытием этого флера присвоило себе правительство дополнительным бюджетом:

1. Уменьшение кассового резерва с нынешних 2,8 миллиарда крон до 100 миллионов крон. Уменьшение кассового резерва в таком объеме указывает, что оперативно используемый резерв в государстве исчерпан, потому что уменьшение составило 96 процентов.
2. Предел расходов, превышающих поступления, увеличен с 8,5 миллиарда крон до 12 миллиарда крон. Хотя дополнительным бюджетом правительство подготовилось к дефициту в 8,5 миллиарда, это изменение бюджета показывает, что реальная ситуация гораздо хуже. Непонятно только, почему правительство умалчивает об этом, потому что давно известно, что предварительным условием разрешения кризиса является четкая оценка обстановки.
3. Разрешенный остаток бюджетного кредита увеличен с 5,5 миллиарда крон до 9 миллиардов крон, а разрешенный остаток предоставляемых правительством Эстонии кредитов увеличен с 2 миллиардов крон до 3 миллиардов крон. Увеличение остатка кредитов свидетельствует, что разрешается увеличивать кредитные обязательства государства и государственных предприятий. Странно, что в  то же время ведется атака на местные самоуправления из-за их обязательств, даже когда они остаются в предусмотренных законом рамках.
4. Чрезвычайный пенсионный резерв разрешено использовать для сбалансирования текущих доходов и расходов. Использование резервов специального назначения для покрытия анонимных текущих расходов – дело неслыханное и свидетельствует о неспособности государства вообще заниматься экономией расходов.
5. Государство планирует покрывать расходы в размере до 3,5 миллиарда крон за счет стабилизационного резерва. Само по себе использование стабилизационного резерва для обеспечения перехода на евро уместно, но сегодня в планах перехода на евро еще много неясного. Использование стабилизационного резерва должно быть четко увязано с планом деятельности, прежде всего, с четким представлением о балансе доходов и расходов и восстановлении резервов в будущем.

Все эти пункты указывают на то, что деятельность правительства, а точнее, его бездеятельность способствует углублению бюджетного дефицита. Бюджет нацелен не на стабильность, а на латание уже имеющихся и могущих возникнуть в будущем дыр. А это никоим образом не приближает нас к Европе.

Незаметно в государстве произошел переход к дефицитному бюджету. Правительственная коалиция обманывает своей деятельностью президента республики, который в декларации палате сотрудничества выставил переход на евро просто как составную часть национального согласия.

Переход на евро в соотношении 1:16 возможен лишь в том случае, если мы предварительно стабилизировали свою экономику и ухватили волну подъема. Но об этом правительственная коалиция молчит, она говорит лишь о бюджете, а не об экономике, хотя между этими двумя понятиями знак равенства ставить никак нельзя.

VII Конституционные институты не гарантируют автономии самоуправлений

Мы считаем, что у самоуправлений нет реальных конституционных гарантий и фактических возможностей защищаться от нарушений их прав правительством страны. Так, город Таллинн за последние два года не менее восьми раз обращался к канцлеру права с просьбой проверить соответствие правовых актов Эстонской республики основному закону и законам. Канцлер права по сути оставил все обращения города без рассмотрения. Канцлер права принципиально отказался от разрешения обращений города Таллинна, рекомендуя всякий раз обращаться с ходатайствами в Государственный суд. И это несмотря на то обстоятельство, что действующий закон не предусматривает возможности отказа от осуществления нормативного контроля правовых актов на основе заявления местного самоуправления.

Известно, что аналогично канцлер права отказывал и многим другим самоуправлениям и Союзу городов в ходатайствах о проверке на соответствие Конституции правотворческих актов. Исходя из этого город Таллинн за последние годы поставил перед Государственным судом вопрос о соответствии Основному закону многих нарушающих права самоуправлений законов. Так, Таллинн представил государственному суду ходатайство о признании недействительными многих положений Закона о бухгалтерском учете, общих правил бухгалтерского учета, Инструкции номер 17 Службы бухгалтерского учета, Закона о государственном контроле, Закона о выборах собраний местных самоуправлений, Закона о налогообложении и многих других правовых актов.

В середине девяностых годов мы считали само собой разумеющимися европейские ценности, положенные в основу Европейской хартии местных самоуправлений. Сегодня складывается впечатление, что часть ведущих политиков забыла об этих ценностях, поэтому важно вновь о них напомнить.

Последнее время укоренилась неприятная практика, когда непосредственно касающиеся местных самоуправлений проекты решений хотя и представляются формально самоуправлением для изложения своих позиций и предложений, но решения «отстукиваются», не дожидаясь поступления этих мнений и до истечения установленных самими министерствами сроков. Самый свежий пример – проект постановления о дополнительных кредитных ограничениях для местных самоуправлений, который был представлен на круг согласования 3 марта со сроком согласования 17 марта, но решение о принятии постановления было вынесено уже 5 марта.

Приведу еще некоторые примеров:

• 19 декабря прошлого года Министерство образования и науки опубликовало проект «Установление нижнего предела ставок должностных окладов по разрядам для учителей муниципальной школы». Сроком согласования указано было 7 января нынешнего года. На самом деле, никто никаких согласований не ждал, и правительство приняло постановление 30 декабря.
• 27 января 2009 года правительство приняло распоряжение о распределении средств на уход за дорогами между местными  самоуправлениями в сумме 378 миллионов крон. Этот проект вообще не был представлен на согласование!
• 25 февраля 2009 года министерство финансов опубликовало условия и порядок распределения отчислений из фона выравнивания и сообщило, что ждет их согласования не позднее чем к 11 марта. Просто комично однако то, что постановление правительства республики по этому вопросу было принято на шесть дней раньше, 5 марта, и никто и не собирался ждать, когда самоуправления выскажутся, что они об этом думают.

VIII Заключение

Мы считаем, что в сложившейся ситуации урезание доходной базы самоуправлений особенно недопустимо и близоруко. В ближайшем будущем это приведет к еще более серьезным проблемам. Сокращение расходов на деятельность и инвестиции приведут к цепной реакции уменьшения количества рабочих мест как в публичном, так и частном  секторе, что, в свою очередь, означает сокращение налоговых поступлений, а потому потребует новых бюджетных сокращений, что опять-таки поставит вопрос о сокращении рабочих мест и так далее.

Правительство не хочет осознать тот факт, что самоуправления – это институт, чьи затраты в трудные времена скорее возрастают и именно потому что надо помогать попавшим в беду людям. Самоуправления ощущают ответственность перед людьми. Мы считаем, что правительство ведет себя безответственно. И с этим самоуправления мириться никак не могут.

Что мы можем сделать?

Во-первых, мы можем обратиться к тем самым людям в городах и волостях, которых мы представляем и интересы которых мы отстаиваем. Мы можем разъяснить им, чем вызвана нынешняя ситуация и как можно из нее выкарабкаться.

Наши люди умнее, чем это принято считать, и видят суть вещей гораздо глубже, чем в рамках популярных телевизионных игр.

У некоторых политиков стало обычаем как бы гордиться, кто не выполнил больше предвыборных обещаний. Но на выборах самоуправлений победят наверняка те, кто держит слово, данное людям.

Во-вторых, Таллинн обращается за защитой своих прав в Государственный суд и добивается там поддержки, чтобы наши правители соблюдали установленную Основным законом и Европейской хартией местных самоуправлений автономию самоуправлений. Те, кто чувствует, что их права попраны, пусть идут вместе с нами. Я верю в правовой характер и справедливость судебной системы в Эстонии.

В-третьих, мы обращаемся к европейским коллегам. В Европе достаточно сильны организации самоуправлений, которым мы сами создали иллюзии о демократии в Эстонии. Расскажем им, как на самом деле обстоят дела, и попросим у них поддержки, чтобы и в Восточной Европе самоуправления встали, наконец, на ноги.

В-четвертых, сделаем форума самоуправлений постоянным процессом, чтобы собираться и пытаться выяснить общие позиции, выравнивать их и обмениваться мнениями.

Таким может быть наш путь содействия тому, чтобы самоуправления стали действительно таким партнером для правительства, с которым считаются и к мнению которого прислушиваются.